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Reconocimiento de las demandas sociales y ordenamiento del conflicto durante los años treinta y cuarenta
El gobierno social en la nueva estrategia de desarrollo de Costa Rica durante los años cincuenta y sesenta
El gobierno social consolidado
Reflexiones finales
Reconocimiento
Referencias
Maria Eugenia Trejos
Introducción
De 1950 a 1980 en Costa Rica se implementó una política social que permitió lograr los resultados actuales, lasque se compararon favorablemente con los indicadores sociales de la mayoría de los países desarrollados. Estos resultados se desarrollaron particularmente rápido durante los años setenta. Las razones para este fenómeno, a pesar de haber sido estudiados ampliamente, todavía requieren mayor aclaración. Este capitulo analiza algunos factores que ayudan a explicar estos resultados. La intención es proveer nuevos discernimientos para la comprensión de este proceso.
En los años cincuenta, Costa Rica empezó a aplicar una estrategia de desarrollo con una política social que consideraba temas específicos de importancia para un país en desarrollo. Esta estrategia ha tenido éxito, no solo debido a un accidente histórico, sino también porque se combinó con el mejoramiento de los factores relacionados con la historia actual del país. Este proceso se aceleró durante los años setenta con gobiernos orientados hacia la generación de ganancias públicas que requirieron de la formación del consenso entre los diferentes sectores de la sociedad.
Con el propósito de analizar el
proceso y vincularlo con las tendencias mundiales, así como con las tendencias
históricas del país este capitulo se divide en tres partes. La primera, analiza el
surgimiento del gobierno social en Costa Rica. Esta sección también analiza las
características del desarrollo social y económico de Costa Rica, para comprender la
aparición de este tipo de gobierno durante los años cincuenta. La segunda parte analiza
las características fundamentales del gobierno social en la relación con otras esferas
de la sociedad que integró la misma estrategia socioeconómica en Costa Rica. La tercera
parte analiza el resultado, durante los años setenta, del surgimiento acelerado de un
gobierno con fuertes metas sociales.
Durante los años treinta y cuarenta en Costa Rica
hubo varios fenómenos que proporcionaron la base para el desarrollo posterior en el
país. Esta sección analiza esta serie de sucesos. Durante los años treinta y cuarenta,
las organizaciones y los esfuerzos sociales desempeñaron una importante función en Costa
Rica. Como resultado, el gobierno reconoció las demandas populares y tomó medidas para
evitar un aumento en las hostilidades que amenazarían la existencia del régimen.
Desde finales del último siglo habían existido en Costa Rica organizaciones para el mejoramiento social. Estas se volvieron más fuertes durante los años treinta como resultado de la crisis financiera de 1929 que afectó negativamente a los sectores populares. El gobierno enfrentándose a las crecientes demandas populares, respondió a través de la mediación y ordenamiento de las relaciones entre los diferentes sectores para evitar el agravamiento del conflicto social existente. El resultado fue un estilo de gobierno que reconoció las demandas populares y cumplió algunas de estas demandas para asegurar su viabilidad.
Durante este decenio se estableció el Instituto para la Protección del Cabe, para reglamentar la relación entre los pequeños propietarios y los beneficiarios exportadores. Otras organizaciones creadas en este periodo fueron las Cooperativas Rurales de Crédito para otorgar crédito a los pequeños y medianos productores, y el Consejo de Trabajadores y Empleadores, quienes fijan los salarios mínimos y las comisiones de sueldos en los diferentes condados del país. En 1939 se aprobó la Ley de Asociaciones, "una decisión que permitía la legalización y creación de varias asociaciones en las ciudades de Heredia, Alajuela y San José" (Valverde et al, 1989, p. 73). Otras acciones del gobierno incluyeron la creación de varios reglamentos que abordaban las condiciones de trabajo, el registro abierto para organizaciones laborales y la ejecución de proyectos públicos, cuyo objetivo era crear trabajos, ya que el desempleo fue una de las peores consecuencias de la crisis.
Durante los años cuarenta, Rafael Angel Calderón Guardia, quien fue el Presidente de Costa Rica de 1940 a 1944, propuso la búsqueda de cooperación entre los diferentes sectores sociales y se le conocía como el "reformador social" cuando declaró:
... solo mediante la cooperación equilibrada de todas las fuerzas sociales, dentro de un régimen legal que enfáticamente rechaza los abusos indebidos del poder, será posible lograr la conciliación de los intereses, que es necesaria para todos los miembros de la comunidad, para sentir la solidaridad hacia la suprema tarea de incrementar una vez el nivel espiritual y material de Costa Rica. (Rojas, 1980, p. 44)
Este interés en la reforma social se presentó como una alternativa al comunismo, ya que en ese momento el Partido Comunista habla adquirido considerable fuerza en el país. Sin embargo, una serie de circunstancias que condujeron a la pérdida de apoyo por diferentes sectores sociales obligaron al gobierno que estableciera una alianza con el Partido Comunista, que apoyó las medidas que ya se habían tomado a favor del sector laboral e influyó en las medidas sociales posteriores. Esta alianza incluyó a la Iglesia católica, dentro del marco de alianzas contra el Nazismo durante la Segunda Guerra Mundial. Las primeras medidas incluían a la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS), que ofreció protección durante la enfermedad, maternidad, discapacidad, vejez y muerte. También incluían las Garantías Sociales en la Constitución, abordando el derecho a la huelga, el día hábil de ocho horas, los salarios mínimos y la libertad para sindicalizarse y llegar a acuerdos colectivos. E1 segundo conjunto de medidas (es decir, aquellas tomadas de acuerdo con el Partido Comunista) incluía la aprobación del Código de Trabajo que reglamenta las Garantías Sociales.
Otras medidas importantes tomadas durante este periodo fueron los Centros para la asistencia rural y salud pública, la apertura de la Universidad de Costa Rica y el Conservatorio de Música, así como otros proyectos sociales (Rojas, 1980, p. 78; Salazar, 1982, pp. 84-92). En el campo de la mediación de los conflictos sociales, se reglamentó la relación entre los productores de tabaco y de caña de azúcar y la industria (Rojas, 1980, p. 5 0). Como puede observarse, estos dos decenios fueron los antecesores de lo que se convertiría en una avanzada política social durante las siguientes décadas.
En primer lugar, las medidas sociales tomadas durante estos dos decenios fueron un precedente importante para el desarrollo posterior de otras políticas sociales. Esto no sugiere que no habían grandes necesidades sociales que no se estaban cumpliendo, que dieron como resultado importantes diferencias sociales, sino que fue importante prestar atención a las demandas sociales que si no hubieran sido atendidas, habrían aumentado el conflicto social.
En segundo lugar, crearon la base para un estilo de gobierno que tomó en cuenta algunas de las demandas de las personas que servia, reconociendo su organización para mantener la armonía social y evitar conflictos y descontentos.
En tercer lugar, el gobierno mostró interés en el ordenamiento del conflicto social, evitando medios represivos (aunque algunas veces se utilizó la represión, como se evidenció durante la Huelga del Banano en 1934 y el exilio de los opositores al gobierno durante los años cuarenta). Esto condujo a la abolición del Ejército a finales del decenio. La abolición del Ejército en 1949 permitió la liberación de recursos decisivos para desarrollar acciones sociales.
En conclusión, durante los años
treinta y cuarenta, Costa Rica experimentó un proceso que condujo al reconocimiento de
las organizaciones populares autónomas, así como sus demandas. Además, el gobierno
intervino para reglamentar el conflicto social, siguiendo un estilo de gobierno que
efectuó medidas sociales para evitar la intensificación de los conflictos sociales.
El crecimiento de las empresas transnacionales
dentro de las estrategias predominantemente internacionales sirvieron de marco de
referencia para el desarrollo del gobierno social en Costa Rica. Este gobierno regresó a
la tradición de la intervención social de los años treinta y cuarenta, pero dentro del
marco de implementación a nivel nacional, siguiendo la estrategia de desarrollo
mencionada anteriormente. De esta manera, favoreció el crecimiento de las inversiones
transnacionales.
En 1948 Costa Rica experimentó una guerra civil, que permitió a nuevos sectores sociales llegar al poder y establecer una nueva estrategia de desarrollo. Durante las décadas que siguieron, la atención a los temas sociales adquirió una nueva dimensión que condujo al establecimiento del gobierno social. Para que esto ocurriera, fue necesario combinar los antecedentes relacionados con la situación interna especifica e histórica de Costa Rica con la estrategia de desarrollo que era predominante a nivel internacional. Lo anterior permitió aplicar eficazmente la estrategia de desarrollo, con resultados que se asemejan más a los encontrados en los países desarrollados que en los países en desarrollo.
Según se ha visto, antecedentes son Las medidos social específicas que se tomaron durante los años treinta y cuarenta, y que se ampliaron y desarrollaron aún más durante las décadas siguientes. Estos antecedentes incluían un estilo de gobierno que consideró varias de las demandas de las personas que servia, reconociendo su organización para mantener la armonía social y evitar conflictos y descontentos. Además, el gobierno trató de reducir al mínimo el conflicto social, dando prioridad a la formación del consenso, en vez de los medios represivos. La estrategia de desarrollo requería mayor producción, y ésta requería de la decidida participación del gobierno que condujo al establecimiento del gobierno social.
La tradición social, iniciada en los decenios anteriores, se volvió a recalcar en Costa Rica durante los años cincuenta, pero ahora las acciones sociales estaban vinculadas a una política orientada hacia el crecimiento de los mercados. Este enfoque combinó un interés en la creación del poder adquisitivo de la población con el mejoramiento de la salud y la educación de la fuerza laboral, y la negociación y regulación de los conflictos sociales. No obstante, hubo una tendencia que desalentaba el desarrollo de organizaciones populares autónomas.
Mercados de producción y expansión
Desde el punto de vista económico, se efectuaron medidas para favorecer el aumento de la producción y la productividad, el desarrollo de infraestructura física y la capacitación de los trabajadores y técnicos, y el desarrollo del mercado interno. Esto, a su vez, dio lugar a un aumento del empleo y a una concentración de la producción y la riqueza.
Aumento de la producción y la productividad
Costa Rica no tenía la capacidad para realizar la producción masiva, característica de los países desarrollados. Sin embargo, el gobierno estimuló la aplicación de la tecnología a la producción agrícola e industrial, y prestó mucha atención para incrementar la productividad. Fue José Figueres (Presidente de Costa Rica durante 1948-1949, 1953-1958, 1970-1974 y cabeza del Partido de Liberación Nacional creado en los años cincuenta por los sectores que ganaron la guerra civil de 1948) quién recalcó los enfoques modernos a la producción e insistió en los incentivos de sueldo que motivarían al trabajo arduo y a la satisfacción en el trabajo. Estas políticas lograron la colaboración de diferentes clases sociales (Solís, 1992, p.248). Figueres declaró:
El estudio, la técnica y la ciencia representan la única solución viable para el problema social. Las industrias de producción de bajo costo y eficaces deben utilizar métodos técnicos... La reforma social debe comenzar en las plantaciones de café con más producción por área; en los campos de maíz con más tractores, mejores semillas, más fertilizantes y menos trabajo manual; en la industria con más electricidad, mejor maquinaria, y más planificación. La reforma debe consistir en liberar al hombre del trabajo rudo, para terminar con el hombre-máquina y reemplazarlo con el hombre pensante. El trabajo rudo debilita y produce poco. El trabajo técnico mejora y aumenta la producción (Hidalgo y Monge, 1991, p.149).
Como resultado de este esfuerzo, se observó un incremento de 6 a 7% anual en la producción en los años cincuenta. La productividad por trabajador aumentó en una tasa anual promedio de 5% entre 1950 y 1970 (Reuben, 1982).
Desarrollo de la infraestructura física
Para facilitar el esfuerzo mencionado anteriormente, se creó en el país una serie de instituciones y sectores para desarrollar la infraestructura necesaria para el perfeccionamiento de la producción y la productividad. Algunas de las instituciones creadas fueron el Instituto Eléctrico de Costa Rica, para la producción de electricidad para el desarrollo industrial; el Servicio Nacional de Agua, para la distribución de agua potable y el desecho de aguas residuales urbanas; la Administración Portuaria del Atlántico, para administrar el sistema portuario del Atlántico; y los Ferrocarriles Eléctricos del Pacifico como una institución autónoma (Salazar, 1982). Se reorganizó el Ministerio de Obras Públicas y Transporte, encargado de la construcción de puentes, carreteras y caminos rurales.
Estas acciones permitieron un considerable aumento en la infraestructura física, que favoreció el desarrollo de mercados y la producción.
Desarrollo del mercado interno
Con el objeto de proporcionar una salida para la creciente producción nacional y extranjera, se ampliaron los mercados durante el periodo en consideración. El proceso siguió el modelo de Keynes, de incrementar la demanda agregada para estimular la producción. Las medidas para desarrollar el mercado interno incluían la estimulación de la producción para el mercado, así como la creación de la demanda de mayor producción.
La estimulación y protección de la producción para el mercado interno se reflejó en el proceso de integración centroamericana, que protege y estimula una industria que sirve a la región. El fomento de un aumento en el poder adquisitivo como un estimulante de la eficiencia y un incentivo para el crecimiento económico se promovió mediante la siguiente discusión:
... en todas partes, y en particular en América Latina, si no hay presión para aumentar los salarios del trabajo organizado o de los gobiernos progresivos, las naciones tienden a adoptar métodos ineficientes de trabajo que solo produce, mediante el trabajo de todos, el bienestar de unos pocos. (Figueras, tomado de Garnier et al, 1991, p.26)
Este enfoque permitió el aumento de la producción interna de mercados, del poder adquisitivo y de la calidad de vida. La expansión del mercado interno puede observarse a partir del promedio de 6% de crecimiento anual entre 1950 y 1970 (OFIPLAN, 1982, p. 46). Setenta por ciento de las personas de clase media fueron las más beneficiadas, ya que su participación en los ingresos aumentó de 48 a 60% entre 1961 y 1971, al mismo tiempo que 20% de las personas que se encontraban al final de la escala de ingresos pasaron de 6 a 5,4% y el máximo 10% pasó de 46 a 34% (Vega, 1986, p. 364).
Otras medidas complementarias en el escenario económico
Durante los años cincuenta y sesenta, se tomaron otras medidas complementarias que también favorecieron el desarrollo de la productividad y el crecimiento de los mercados internos, incluyendo:
• La nacionalización de los bancos, que permitió el control del gobierno sobre los ahorros y los préstamos. Esto garantizó la ejecución del enfoque deseado de producción dentro de la nueva estrategia.
• La capacitación de los trabajadores y técnicos, principalmente a través de la creación del Instituto Nacional de Aprendizaje. Este instituto capacitó a los trabajadores para la industria, un proceso que se estimuló, principalmente, mediante la incorporación de Costa Rica dentro del sistema de integración centroamericana en 1963. De hecho, el Instituto fue fundado en 1965 (Rovira, 1988, p. 1 10)
No debemos creer que las medidas tomadas para mejorar la producción (productividad) y los mercados previnieron un proceso de concentración de la riqueza y una mayor dependencia en la inversión extranjera. Esto se observó en el desplazamiento de los pequeños productores de caté y de caña de azúcar por sus contrapartes más grandes. En forma similar, la contribución en términos de producción industrial, de las pequeñas y medianas industrias disminuyó y cada vez fueron más controladas por las empresas más grandes, incluyendo las transnacionales (ver Paz, 1976; Izurieta, 1979).
En conclusión, a partir de los años cincuenta, la implementación de una nueva estrategia de desarrollo en Costa Rica requirió la intervención del gobierno para facilitar la ampliación de la producción y la productividad, la infraestructura física, los mercados, el financiamiento y la capacitación de la fuerza laboral.
Aparición del gobierno y de la política social
El gobierno que se formó en Costa Rica a partir de los años cincuenta favoreció la producción y requirió de un desarrollo institucional que permitiría implementar actividades sociales a favor de la mayoría de la población. El gobierno social, que responde a las demandas de la nueva estrategia de desarrollo, se convirtió en un sistema muy complejo en Costa Rica, al combinar nuevas demandas con las políticas sociales de las décadas anteriores.
El gobierno intervino para fomentar el aumento de la producción y la productividad, la capacitación de la fuerza laboral, adecuadas condiciones de salud de los trabajadores, la producción en áreas especificas de interés, la inversión extranjera, el crecimiento de los mercados internos, la reglamentación de las transacciones entre los diferentes sectores sociales y un ambiente social estable que permitiría el crecimiento, evitando conflictos graves.
Además de fomentar la producción y el crecimiento de los mercados, el gobierno también trabajó bajo una amplia política social que le permitió comprar la producción interna y aumentar el poder adquisitivo de grandes segmentos de la población.
Ampliación de los aspectos sociales en las acciones del gobierno
La política social que empezó en los años cincuenta incluyó la ampliación educativa de los niveles elemental, escuela secundaria, técnica y universitaria. También incluyó la ampliación de la cobertura de salud; la provisión de electricidad, agua y teléfonos; reglamentación de los mercados, incluyendo los productos básicos, la política anteriormente indicada para aumentar los salarios reales, la provisión de vivienda y la distribución de tierras. El gobierno pudo lograr la estabilidad laboral de ambos sectores, privado y público, el último mediante los reglamentos de Administración Pública.
Dos ejemplos ilustran el incremento de la inversión pública durante estos decenios. El primero, los gastos de la CCSS aumentaron de C 11 a 23 millones de colones costarricenses constantes entre 1950 y 1958 (Valverde et al 1990). El segundo, es el número de instituciones sociales que se crearon durante este periodo: el Consejo de Producción Nacional, que ya existía pero que se convirtió en una institución autónoma; el Fondo Nacional para los Ciegos; el Instituto Costarricense de Electricidad; el Sistema Nacional de Agua; el Instituto de Tierra y Asentamiento; el Hospital Nacional de Niños; el Instituto Nacional de Aprendizaje; y el Programa de Rehabilitación Nacional.
Como resultado de este crecimiento, el gobierno tuvo una mayor demanda de trabajo y se convirtió en una importante fuente de empleo. Además, la creciente participación del gobierno estimuló la creación de nuevas entidades en los sectores civiles (organizaciones sin fines lucrativos, cooperativas, etc.) que también fomentaron la calidad de vida y el bienestar general de la población.
Regulación del conflicto
En el campo del conflicto social, la política lanzada en los años cincuenta fue diseñada para favorecer la creación de organizaciones que funcionaran estrechamente con el gobierno y reprimir aquel las que tendían a operar independientemente del gobierno. Las propuestas del Partido de Liberación Nacional (PLN),que ha gobernado al país desde el conflicto civil de 1948, incluyen la búsqueda de la armonía y la solidaridad entre las clases sociales que siempre serían guiadas por los empresarios (Solís, 1992). Figueres declaró la necesidad de
... sustituir la lucha de clases mediante la cooperación armoniosa y entusiasta. En vez de la guerra, la paz; en vez de la lucha, la solidaridad; en vez del odio, el amor. Esta tendencia se llama solidaridad. (Solís, 1992, p. 255).
Es importante observar que la búsqueda de esta solidaridad y armonía estimuló el desarrollo de organizaciones populares que estuvieron bajo el control del PLN sin poder real de decisión.
En lo referente a los sindicatos, después que la victoria de 1948, la confederación de trabajadores fue reprimida y se reconoció en su lugar a la Rerum Novarum. En el campo del desarrollo comunitario, en 1967 se aprobó una ley que, como resultado del debilitamiento de las Cooperativas Progresivas, creo el Departamento Nacional de Desarrollo Comunitario (DINADECO). Por tanto, las sociedades para el desarrollo comunitario que se crearon para el efecto, recibieron apoyo financiero del gobierno y también se fortalecieron mediante la "inducción o forzando a otras organizaciones comunitarias a adoptar este modelo de desarrollo". (Valverde et al, 1989, p. 77). En el campo de la agricultura, se respondió a las protestas de los pequeños productores con la creación de cooperativas y la canalización del descontento a través de diferentes entidades como los Comités Agrícolas del Condado (Valverde et al, p. 78).
Por otro lado, la política social y todo el aparato que los rodeaba institucionalizó las demandas, las respondió individualmente, y fomentó la pasividad y el paternalismo mediante una actitud en la cual el gobierno tenía que resolver los problemas.
Sin embargo, hubo un margen para la negociación que permaneció abierta debido al estado legal de las Garantías Sociales y del Código de Trabajo. Como resultado, se crearon algunas entidades para negociar temas como los salarios y los precios. Algunas instituciones públicas mediaron las controversias laborales y los conflictos entre pequeños y grandes productores. En consecuencia, existía el marco legal para discutir los convenios y conflictos colectivos que involucraban a la fuerza laboral, principalmente dentro del sector público. Dentro del sector privado, a causa de la fuerte represión, solamente en la industria del banano fue posible desarrollar movimientos sindicales y convenios colectivos.
El salto de los años treinta y cuarenta a los años cincuenta y sesenta
La política social que se formuló a partir de los años cincuenta se desvía de las políticas formuladas durante las décadas anteriores en al menos tres sentidos.
En primer lugar, durante el decenio de los años cuarenta no hubo una clara correspondencia entre la política social y la política económica, ya que la primera no modificó los principios básicos de la política económica liberal. Durante la segunda mitad del siglo, la política social se convirtió en un complemento de la política económica que requirió una ampliación del mercado interno. Así fue como varias de las actividades que realizó el gobierno a través de sus instituciones, apoyó la producción ya los empresarios, así como a los trabajadores de bajos ingresos y los consumidores. Los programas de capacitación, educación, salud, politicas, etc. que favorecieron a los trabajadores, también beneficiaron a las empresas que podían reclutar una fuerza laboral saludable y alerta.
En segundo lugar, la política social de los años cuarenta fue, por un lado, producto de la reforma del gobierno, que fue principalmente el resultado de la necesidad de establecer alianzas con el movimiento popular que luego estuvo encabezado por el Partido Comunista. Después de los sucesos de 1948, los líderes comunistas fueron exiliados o encarcelados y el Partido Comunista se volvió ilegal. Esto implicó un grave debilitamiento del movimiento popular autónomo y motivó el nacimiento de nuevas organizaciones controladas por el gobierno. En consecuencia, la política social tenía un importante componente de prevención de conflictos sociales y favoreció el desarrollo de organizaciones populares no autónomas.
En tercer lugar, la cobertura política se expendió durante la segunda mitad del siglo y benefició no solo a los asalariados, sino también a una gran clase media que creció y se volvió más fuerte durante estos decenios.
En cuarto lugar, la política social que se inició en los años cincuenta tenía más recursos internos, así como externos disponibles. Por un lado, la abolición del ejército en 1949 implicó la distribución de recursos que podrían emplearse, entre otras cosas, para los gastos sociales. Por otro lado, habla una mayor disponibilidad de recursos externos para el desarrollo de infraestructura, así como para los programas sociales.
En conclusión, el desarrollo del
gobierno social en Costa Rica es el resultado de las necesidades de una nueva estrategia
de desarrollo junto con los antecedentes históricos del país y una mayor disponibilidad
de recursos. El desarrollo, como se describió anteriormente, requirió de la existencia
de mercados en expansión. Los antecedentes históricos incluían una política social ya
en proceso de desarrollo y un estilo de gobierno que incorporó las necesidades públicas
y los mecanismos de negociación para evitar los conflictos entre los distintos sectores
de la sociedad. Finalmente, la mayor disponibilidad de recursos fue el resultado de la
disolución del ejército y la ayuda externa a través de préstamos y donaciones.