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Durante los años setenta, la estrategia costarricense de desarrollo, que habla obtenido grandes beneficios, experimentó una crisis debido a los sucesos internacionales e incidentes en el Mercado Común Centroamericano, y la persistencia de altos niveles de pobreza. La crisis en el Mercado Común Centroamericano fue el resultado de un deterioro (precipitado por la guerra entre Honduras y El Salvador) en los arreglos intergubernamentales que habían sido establecidos. En Costa Rica, la industria que se había sido desarrollado mostró limitaciones en su capacidad para crear trabajos, ampliar mercados, integrar el proceso productivo y ser menos dependiente de las materias primas extranjeras, la maquinaria, la tecnología y las patentes. También no previno una concentración adicional de la riqueza.
En el sector agrícola, el incremento de la mecanización y la consolidación generó desempleo y bajo empleo. La pobreza no solo no disminuyó, sino en realidad empeoró más entre los más desfavorecidos. Considerando esta situación, Figueres, quien se reeligió como Presidente en 1970, se postuló con el lema "lucha contra la miseria" y fortaleció la participación del gobierno en la economía.
Los gobiernos de los años setenta, en particular la administración de 1974-1978 de Daniel Oduber Quirós, el principal promotor del gobierno empresarial, modificó varios aspectos de la estrategia de desarrollo en una dirección que era conducente al fortalecimiento del gobierno social que se había estado desarrollando desde los años cincuenta. El control del aparato gubernamental y del denominado gobierno empresarial otorgó al gobierno de los años setenta más control sobre el resto de la sociedad y una influencia más fuerte en el escenario social. En la siguiente sección discutiremos las características de este nuevo gobierno empresarial y su repercusión en el desarrollo de politicas sociales más fuertes.
El gobierno empresarial como una respuesta a la crisis
Para afrontar la crisis mencionada, se propuso una política de gobierno intervencionista más fuerte para compensar los débiles recursos económicos nacionales. Por esta razón, durante los principios de los años setenta se tomaron varias medidas que condujeron al gobierno empresarial del periodo 1974- 1978.
La formación del gobierno empresarial fue posible debido al apoyo de los dueños de la industria, cuyo desarrollo dependió en gran medida del gobierno, y de los empleados públicos, quienes fueron parte del aparato de gobierno. Daniel Oduber, quien fue el principal líder ideológico y político de este modelo, declaró:
Era necesario nacionalizar muchas cosas para lanzar un socialismo más integrado y, de ese modo, un socialismo costarricense más democrático.
El tema fue crear en Costa Rica una institución capaz de desarrollar grandes y nuevas industrias que posteriormente serían propiedad de los accionistas costarricenses para evitar tener compañías transnacionales que guiaran el desarrollo industrial en gran escala en Costa Rica. Esto aplicó a la industria del cemento, del aluminio, la pesca, la navegación, etc. (UCID, 1981, pp. 9-10).
Durante el gobierno de Figueres, entre 1970 y 1974, se aprobaron algunas medidas importantes que condujeron al gobierno empresarial, pero no fue sino hasta el final de la administración de Oduber que se estableció plenamente este nuevo estilo de gobierno. La administración de Figueres tomó medidas como la nacionalización de la empresa del aceite, pero fue la administración de Oduber la que estableció a la Corporación para el Desarrollo de Costa Rica (CODESA) con la intención de crear empresas que aprovecharían los recursos naturales del país, se modernizarían y prosperarían en el mercado internacional. CODESA adquirió muchas empresas, pero también mediante el apoyo y la canalización de los recursos para el sector privado, asumió asimismo algunas funciones bancarias.
El desarrollo de actividades productivas a través del gobierno con el fin de generar ganancias, no implicó la desaparición de otras actividades que ya se habían llevado a cabo desde los años cincuenta, como el desarrollo de empresas privadas, transporte, infraestructura y mercados físicos; fomento de las exportaciones; y el mejoramiento en la capacitación y la productividad.
Durante los años setenta, el gobierno trabajó en favor de los mercados internos, a través del fortalecimiento del Consejo Nacional de Producción (CNP), creado en 1948 para la estabilización de los precios. Durante los años setenta, el CNP participó en las ventas, en el establecimiento de los precios y en la adquisición de industrias para procesar el arroz. Esta tendencia del gobierno empresarial fue apoyada por los organismos financieros internacionales, que en ese momento preferían tratar directamente con los gobiernos, en lugar de las empresas privadas.
En conclusión, durante los años setenta, el cambio más importante que influía en el desarrollo fue la aparición de un gobierno empresarial, que efectuó actividades para generar ganancias y competir con el sector privado. Al mismo tiempo, se tomaron medidas para fomentar las exportaciones y fortalecer los mercados internos, principalmente los asociados con el consumo de productos básicos, considerando siempre las tendencias internacionales que eran prevalentes en aquellos días.
El fortalecimiento de la política social
Los cambios en la participación del gobierno ocurridos durante los años setenta dieron lugar a algunas transformaciones institucionales que le permitieron al gobierno desarrollar una función social más fuerte. Cuarenta y siete por ciento de las instituciones creadas entre 1950 y 1980 se formaron durante los años setenta (Valverde et al., 1990). Debe notarse que estas transformaciones no implicaron una interrupción en las características centrales de la estrategia de desarrollo que prevaleció en el país durante los años cincuenta y sesenta. Además, el gobierno social que se requiere para satisfacer la necesidad de mercados ampliados y el estilo de gobierno que trata de evitar el conflicto mediante la toma de medidas sociales no solo continuó, sino que se volvió más fuerte durante los años setenta.
La combinación de los factores que condujeron al fortalecimiento de la política social, al punto donde los resultados alcanzaron un nivel comparable con los de los países desarrollados, incluyó la experiencia previa en las medidas sociales que formaron la base para su expansión, las medidas sociales tomadas y un estilo de gobierno reconciliatorio; la crisis internacional y la crisis de la integración centroamericana; los continuos niveles de pobreza, desempleo y desigualdad social que llevaron al descontento; y finalmente, el gobierno empresarial, que representó un gobierno fuerte y decisivo dispuesto a intervenir en diferentes esferas sociales donde el sector privado no podía intervenir.
La política social de los años setenta fue una continuación más profunda y más eficaz de la política social anterior. Esto fue posible gracias a las instituciones que ya habían sido creadas y al mayor control del gobierno sobre la vida social. Este mayor control sobre la sociedad se manifiesta no solo mediante la existencia de las empresas del gobierno, sino también por la mayor concentración del poder en el ejecutivo. Esto se logró a través de una serie de medidas tomadas para obtener el control de las instituciones públicas. Entre estas medidas está la ley que permitió al partido en el poder nombrar a cuatro de los siete directores de las instituciones, y la ley que concedió permiso al Presidente de la República para nombrar a un director ejecutivo que seria la principal autoridad en cada institución.
Este proceso también se extendió hacia los conflictos sociales, donde el gobierno trató de lograr mayor control del movimiento popular. En agricultura, el gobierno abordó el latifundismo (establecimiento de haciendas grandes con trabajadores en un estado de servidumbre parcial) a través del Instituto de Tierra y Asentamiento (ITCO), que intentó evitar los conflictos tomando en cuenta los intereses de los grandes dueños, pero demostrando la naturaleza ilegal del latifundismo, y evitando cualquier control de la izquierda sobre los movimientos agrícolas populares. El ITCO acabó siendo un gran dueño que convirtió a los trabajadores industriales en empleados agrícolas para la producción de granos para el mercado y facilitando la incorporación de Costa Rica en el mercado agroindustrial internacional (UCID, 1981, pp. 78-89).
Fue durante los años setenta que el Departamento Nacional de Desarrollo Comunitario (DINADECO) llevó acabo las medidas descritas anteriormente para intentar controlar el movimiento comunitario. En lo referente a los sindicatos, el gobierno de Oduber estableció una "alianza tácita" (UCID, 1981, p. 114) con el Partido Comunista de Costa Rica que controló a las principales organizaciones populares, aunque esto a la vez reprimió firmemente a las uniones más independientes.
Las medidas sociales más importantes tomadas durante este periodo se extendieron a otras áreas como la vivienda, la educación, la salud y la nutrición, el control de precios, la cultura y la recreación, así como la ampliación de muchos otros programas existentes.
Desde el inicio de la década había sido evidente un déficit en la vivienda, en particular entre los sectores de bajo y mediano ingreso. Para afrontar este problema, el gobierno creó o fortaleció algunas instituciones y programas. Dos de estos se dedicaban a la construcción de viviendas para los sectores de bajos ingresos: el Instituto Mixto para la Asistencia Social (IMAS), que se concentraba en los necesitados y el Instituto Nacional para la Vivienda y la Planificación Urbana (INVU), que se concentró más que nunca en los programas dirigidos a los segmentos de población de bajos ingresos. Otras instituciones y programas proyectaron viviendas para la clase media, a través de instituciones como el Sistema Nacional de Ahorro y Préstamos, el Instituto Nacional de Seguro (INS), la Caja Costarricense de Seguro Social (CCSS), los bancos públicos y el Banco de Desarrollo Popular y Comunitario. Estas acciones confirman que en el campo de la vivienda los principales recursos estaban comprometidos, incrementando el número de instituciones dedicadas a la vivienda y ampliaron los programas (ver Valverde et al, 1990, pp. 96-97).
En educación, un estudio efectuado en 1971 descubrió las deficiencias en la educación primaria y secundaria, proporcionando la base para la aprobación del Plan Nacional de Desarrollo Educativo en 1971. El propósito de este plan iba a modernizar el sistema de educación y mejorar los niveles educativos promedio de la población costarricense. Al mismo tiempo, se empezó a introducir la educación diversificada en las universidades técnicas y en las instituciones a donde asistían los jóvenes después de la escuela primaria. Se abrió el Instituto Tecnológico de Costa Rica y desde el principio, tuvo una fuerte vinculación con las empresas industriales, la Universidad Nacional y la Universidad Estatal, absorbiendo a los estudiantes que tenían dificultades para ingresar a la Universidad Nacional de Costa Rica. Con respecto a la salud y la nutrición:
... el año de 1970 marcó el inicio de un Sistema Nacional de Salud que brindó cobertura universal y control de las enfermedades infecciosas de la niñez y la desnutrición común. (Valverde et al, 1990, p. 82).
El Sistema Nacional de Salud logró la integración de los servicios en su campo y desarrolló atención primaria de salud en las áreas rurales y zonas urbanas marginadas. Además, la cobertura de salud se volvió universal y se aprobó el Plan Nacional de Salud para aumentar la cobertura de salud.
Se controlaron los precios de los productos básicos para el consumo. El Consejo Nacional de Producción, según se describió anteriormente, tenía la función de estabilizar los precios, garantizando los precios para los productores y los consumidores, y de abrir tiendas al por menor con la intención de establecer precios tope que no serían sobrepasados por otros mercados comerciales. También se aprobó la ley para la Defensa del Consumidor con el objetivo de proteger a los consumidores contra los especuladores.
Durante esta década, se ampliaron otros servicios públicos que ya estaban operando. Éstos incluyeron la luz eléctrica que se extendió a la mayoría del país, así como los caminos de acceso, y los servicios de agua y tragantes, que también fueron marcadamente mayores.
Se amplió el concepto de desarrollo social para incluir la cultura y la recreación. Esto involucró el extenso esfuerzo que creó y fortaleció entidades como la Compañía Nacional de Baile, la Compañía Nacional de Teatro, la Orquesta Sinfónica Juvenil, el Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes, el Parque Recreacional de la Sabana y el Sistema Nacional de Parques.
A principios del decenio se creó el Instituto Mixto para la Asistencia Social, con el propósito de cubrir algunas de las necesidades de la población más desfavorecida mediante la provisión de vivienda, alimentos y educación. Posteriormente, se aprobó el Fondo para Beneficios Familiares, para brindar asistencia nutricional a las personas pobres o discapacitadas sin ingresos, y programas de educación y bienestar para el trabajador y su familia. (Valverde et al, 1990, p. 133).
Los fondos de este programa se canalizaron a través de varias instituciones sociales e incluyeron programas de salud, alimentación y nutrición, vivienda, actividades productivas y empleo, capacitación de profesionales y protección de menores y ancianos (ver Valverde et al, 1990, pp. 133-151)
En conclusión, se agregaron nuevos elementos a las medidas sociales que ya hablan aprobado anteriormente. Los nuevos elementos modificaron el concepto social y tendieron a mejorar la capacitación de los trabajadores y técnicos; la calidad de la vivienda, la salud y nutrición; el acceso a la cultura y recreación; y el consumo básico de la población más desfavorecida. Todo esto se hizo con el fin de preparar y mantener bajo condiciones adecuadas a los trabajadores y técnicos requeridos para el desarrollo de las nuevas formas de producción. Otro objetivo importante para el gobierno fue evitar la aparición de conflictos sociales que amenazarían la paz social, la productividad y la capacidad para competir a nivel internacional.
Sin embargo, los años setenta concluyeron con la profundización de una serie de problemas que afectó, tanto al sector económico como al social. Esta situación lanzó dudas sobre la estrategia de desarrollo que se había seguido desde hacía medio siglo y que condujo al país en una crisis que intentaría resolver a través del proceso de ajuste estructural.
La aparición y la consolidación del gobierno social en Costa Rica no puede explicarse sin conocer la tradición histórica del país y su relación con la dinámica internacional. El análisis de la tradición histórica de Costa Rica nos permite observar el proceso que condujo, en los años cuarenta, al reconocimiento de organizaciones autónomas populares y sus demandas, y un estilo de gobierno en donde el gobierno intervino para mediar el conflicto social. Por la misma característica, nos permitió identificar varios factores que liberaron fondos para el desarrollo social, como la abolición de las fuerzas armadas a finales de los años cuarenta y la asistencia financiera de organizaciones internacionales que, durante los años setenta, prefirieron tratar directamente con los gobiernos.
Durante los años cincuenta, se combinaron los factores ya existentes para permitir la implementación de una estrategia social y económica. Esto requirió la participación de un gobierno que facilitaba el mejoramiento de la productividad y el desarrollo de mercados, la creación de infraestructura física para la producción, la capacitación de los trabajadores y la participación de la banca. Esto es el origen del gobierno social que alcanzó su culminación en Costa Rica en los años setenta.
Durante los años setenta, es necesario agregar a los factores ya existentes con anterioridad la crisis internacional y centroamericana, y las limitaciones de la estrategia de desarrollo que se estaba siguiendo. Estas limitaciones involucraron tanto una incapacidad para estimular la producción' y crear suficientes trabajos, como un aumento observado de la pobreza. El gobierno empresarial se desarrolló en respuesta a esta situación. El fuerte y centralizado gobierno empresarial insertó a Costa Rica en los mercados internacionales, y facilitó la ampliación del gobierno social para mantener la paz social y evitar al zozobra.
En consecuencia, la combinación de la tradición histórica de Costa Rica con la mayor disponibilidad de fondos y la formación de un gobierno fuerte que trabajó hacia la generación de ganancias en los años setenta, permitió la aplicación exitosa de una estrategia internacional de desarrollo que logro indicadores sociales de un país avanzado. Esto, sin embargo, no protegió a Costa Rica de la crisis financiera internacional ocurrida a finales de los años setenta y comienzo de los años ochenta, de la cual, desde entonces, ha tratado de escapar a través del debilitamiento de la política social como parte del ajuste estructural.
Agradezco a José Manuel Valverde sus múltiples comentarios y sugerencias para la preparación de este manuscrito.
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